根据《中华人民共和国审计法》的规定，2012年，我厅组织全省审计机关对全省乡镇（含街道，下同）债务情况进行了专项审计调查。现将专项审计调查结果公告如下：

一、我省乡镇债务的总体情况

本次调查的乡镇债务，包括政府负有直接偿还责任的债务、担保债务和其他债务（以下简称三类债务）。

（一）债务总额及债务结构。

至2011年末，全省负有三类债务的乡镇共612个，债务余额399.79亿元。其中：乡镇政府负有直接偿还责任的债务余额349.98亿元，占87.54 %；担保债务余额6.46亿元，占1.62 %；其他债务余额43.35亿元，占10.84%。

（二）债务形成及变动情况。

2011年底的债务余额399.79亿元，按形成债务的时间段分析，其中2005年前形成的债务余额仍有31.38亿元；2005年至2008年形成的债务余额为49.07亿元；2009至2011年形成的债务余额分别为102.4亿元、99.3亿元和117.64亿元。从债务形成和变动情况反映出2009年以后，随着乡镇经济发展需要和新农村建设的开展，乡镇债务增长速度加快。

（三）债务来源渠道及用途情况。

从债务举借的渠道来看：银行贷款是政府性债务的主要来源。2011年末政府性债务余额中，银行贷款180.82亿元,占45.23%；向其他单位借款69.96亿元,占17.5%；向上级财政借款57.68亿元，占14.43%；向上级部门借款24.88亿元，占6.22%；向村级集体经济借款17.93亿元,占4.48%；向非银行金融机构借款5.52亿元,占1.38%；集资款3.28亿元，占0.82%；企业债券1.6亿元，占0.4%;其他38.13亿元，占9.54%(主要是拖欠工程款、欠付村土地款及其他拖欠款等）。

从债务使用情况看：乡镇债务用途相对集中，政府性债务的85.12%投向基础设施建设，其中：农村基础设施建设140.48亿元，占35.14%；征地拆迁补偿109亿元，占27.26%；园区功能区建设82.47亿元，占20.63%；借新还旧9.73亿元，占2.43%；污水处理设施建设8.34亿元，占2.09%；教科文卫建设6.68亿元，占1.67%；行政支出2.16亿元，占0.54%；其他40.94亿元，占10.24%。

（四）债务分布及举债主体情况。

从市县区分布看：全省乡镇负债余额前10位的分别是嘉兴嘉善县30.88亿元、嘉兴秀洲区28.79亿元、杭州萧山区25.77亿元、嘉兴海宁市23.87亿元、杭州建德市21.43亿元、宁波余姚市17.6亿元、嘉兴南湖区16.61亿元、宁波奉化市15.84亿元、杭州余杭区15.51亿元、湖州吴兴区14.65亿元。10个县（市、区）占全省债务余额的52.77%。

从经济发展水平看：由于我省各县乡镇产业结构、经济发展水平差异较大，乡镇举债规模存在较大差异。县域经济整体发达的嘉兴、杭州、宁波、湖州四市占全省债务余额的81.74%，县域经济整体欠发达的丽水、舟山、衢州三市仅占全省债务余额的3.13%，其中丽水市实现乡镇财政零负债。

从债务举借主体来看：融资平台公司是债务的主要举借主体。截至2011年末，融资平台公司债务余额174.11亿元，占43.55%；乡镇财政债务余额104.79亿元，占26.21%；国有独资或控股公司债务余额46.29亿元，占11.58%；乡镇集体经济债务余额38.05亿元，占9.52%；乡镇政府部门债务余额26.13亿元，占6.54%；其他单位、事业单位、村级集体经济债务余额分别为7.3亿元、2.98亿元、0.14亿元，占比分别为1.83%、0.74%、0.04%。

（五）债务到期偿还情况。

调查数据反映，大多数债务在2012年、2013年到期，预示着2012年和2013年偿债压力较为集中。2012年到期的债务额为123.65亿元，占总额的30.93%；2013年到期的债务额为87.96亿元，占总额的22%。

（六）乡镇政府债务风险情况。

至2011年末，全省总债务率为53.36%。其中:乡镇政府负有偿还责任的债务率为46.75%，低于100%的警戒线。

但是按负有直接偿还债务计算：全省有112个乡镇（含街道）政府性债务率超过100%的警戒线，政府性债务余额占全省乡镇债务余额的59.58%；政府性债务率在75%～99%之间的有44个乡镇，债务余额占8.11%；政府性债务率在60%～75%之间的有46个乡镇，债务余额占7.01%；政府性债务率在60%以下的有375个乡镇，债务余额占25.3%。

二、我省乡镇债务的总体评价

我省各乡镇通过举债融资，在缓解乡镇财政压力，完善新农村基础设施，美化乡镇环境，促进乡镇社会经济事业发展，提高村民生活质量等方面发挥了积极的作用。

各市、县（市、区）政府在探索乡镇债务管理，建立和健全乡镇债务管理制度，化解乡镇政府债务风险方面取得了一定成效。丽水市各县（市、区）均出台了乡镇政府债务管理的规章制度和考核办法，加强乡镇政府性债务管理和防范债务风险，各乡镇2010年底实现“零负债”，2011年均未举借新债。嵊泗县出台了一系列涉及政府债务管理的规范性文件，完善乡镇财政体制,加大转移支付力度，至2011年末该县也实现了所有乡镇无负债。

审计调查结果表明：我省乡镇债务分布较为集中；举债资金基本用于民生项目，使用基本规范；债务负担较轻，偿还压力较小，风险基本受控。但是，乡镇政府基本上未建立债务管理制度及监督约束机制，一些乡镇由于未能正确处理建设投资与可用财力、债务规模与偿还能力之间的关系，导致政府负债居高不下，债务包袱日益沉重，同时还存在着债务资金闲置等问题。

三、我省乡镇债务管理和使用中存在的主要问题

（一）债务管理制度不健全。

乡镇政府性债务管理制度不健全，债务的举借、使用、偿还管理不到位，基本未建立偿债准备金和债务预警制度。

1.全省有69个乡镇未建立相关的债务管理制度。

2.全省高达239个乡镇未制定债务计划。

3.全省有48个乡镇的举债情况，未纳入乡镇财政统一管理，也未上报县财政部门审核。

4.全省有26个乡镇设立了偿债准备金，其中仅15个乡镇提足偿债准备金。

从上述相关数据和情况反映出，我省许多乡镇的债务管理与《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》第十四条“乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府收支计划”和第三十六条“为提高偿还政府性债务的能力，抵御债务风险，各市、县（市、区）政府要加强对政府性债务项目还贷工作的管理，建立偿还政府性债务准备金”的规定，还有明显差距。

（二）偿债资金来源过度依赖土地出让金。

从偿债资金来源看。2011年底乡镇债务余额399.79亿元,其中偿债资金来源为土地出让金的占69.87%；偿债资金来源为财政性资金的占15.38%；其它占14.75%。政府债务偿还来源主要依靠土地出让收入，容易受国家土地政策和宏观调控的影响，存在较大的不稳定性。

（三）部分乡镇债务超控制指标。

调查结果显示,政府性债务率超过警戒线100%的有112个乡镇,政府性偿债率指标超过警戒线15%的有201个乡镇（含街道）。

（四）违规向个人集资。

部分乡镇财力较弱，融资渠道单一，对乡镇建设发展所需的资金采取向政府干部和工作人员进行集资的形式来解决。截至2011年末，全省乡镇债务中共有32787.03万元属于向个人集资，集资债务月利率在1%～1.5%之间，既违反了《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》(国发〔1993〕62号)的规定，又加重了乡镇政府的负担。

(五) 部分债务被用于行政支出。

数据分析显示，全省有77个乡镇将债务资金用于行政支出，合计金额高达21605.43万元，不符合《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》第六条“政府性债务资金不得用于经常性支出和竞争性项目建设”的规定。

（六）融资平台盈利能力弱，偿债压力大。

近几年来，各地乡镇为加大对基础设施建设的投入，纷纷成立以融资为主要目的的投融资公司，通过公司获取银行贷款进行公益性项目建设。而大量公益性基础设施以社会效益为主，债务的偿还不可能依靠项目收益完成，大部分还款责任需要由乡镇政府承担。截至2011年末，全省448家乡镇融资平台公司债务余额174.11亿元，不盈利融资平台公司达319家，占71.21%（其中亏损192家，占42.86%）。

四、审计建议

（一）完善乡镇财政管理体制。

由于目前的财政体制基本上是上级财政的收入相对集中，而大量事权下沉，许多乡镇政府处于财权与事权不相称的状况，要按照统一领导、分级管理和财权与事权相一致、财力与事权相匹配的原则，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素，完善乡镇财政管理体制，进一步理顺县（市、区）与乡镇的财力分配关系，增强乡镇社会管理和公共服务的能力。对经济比较发达的乡镇可实行“分成型”财政体制，充分调动乡镇聚财理财的积极性，从体制上保障乡镇财政有较为充实的财力；对欠发达乡镇可实行“包干型”财政体制，科学测算运行成本，基本保障乡镇政府的正常运转和必要的支出。要完善转移支付制度，尽量减少对乡镇安排配套资金的要求，从机制上解决乡镇事权与财权不对称状况，切实减轻乡镇财政负担。

(二) 建立和完善乡镇债务管理机制。

现行的《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》主要是针对加强县以上各级政府债务的管理而制定的，而对乡镇债务管理还缺乏专门的办法，省政府相关部门应针对乡镇债务管理的薄弱环节和存在的问题，根据乡镇财政管理的特点制定乡镇债务管理实施意见，切实加强对乡镇债务计划审批、严格举债范围、控制举债规模、落实还款资金来源等管理。要及时总结各地好的做法，可推广借鉴丽水等地实现乡镇零负债的管理办法，变分散为集中，有效管理和控制债务规模，切实加强乡镇债务管理。

（三）控制和防范债务风险。

按照国务院关于“制止新债、摸清底数、明确责任、逐步化解”的原则，各市县要对已经形成的乡镇政府性债务进行全面、彻底的清理，对债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立台账和数据库，实行动态管理，并制定具体的偿债计划，因地制宜采取有效的化解措施，逐步消化政府性债务。同时要督促各乡镇制定偿债计划，设立偿债准备金，有效防范债务风险。

（四）建立健全乡镇债务考核和问责机制。

要改变现行党政干部考核机制中存在的“重政绩考核、轻债务考核”、“重资金投入、轻效益评价”的倾向，将乡镇债务数额及风险情况纳入乡镇党政领导考核内容，设定举债最高不能突破的预警红线，防止地方政府过分关注任期政绩和不顾财力的投融资冲动。要树立“减债也是政绩”的新观念，把消化存量债务作为考核乡镇领导干部的一个重要方面，切实控制乡镇债务规模。

对于上述问题和审计建议，各乡镇按照相关审计报告和决定要求正在认真整改中，部分偿债准备金未足额计提事项已在审计和报告期间逐步计提补充，有的乡镇已制订了债务管理和风险预警机制。